“證照分離”改革是新形勢下落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，縱深推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措。通過(guò)“證照分離”改革，加速轉變政府職能，以更為開(kāi)放包容、公平公正的新發(fā)展理念，提升市場(chǎng)制度競爭力優(yōu)勢，推動(dòng)建設現代化經(jīng)濟體系，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。

　　“證照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是為更好地回應市場(chǎng)訴求，破解“準入不準營(yíng)”“辦照容易辦證難”的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，探索并創(chuàng )新的一項重要基礎性工作。旨在通過(guò)改革審批方式，大力推進(jìn)涉企事項減環(huán)節、減材料、減時(shí)限、減費用，充分體現了商事制度改革注重簡(jiǎn)政放權和減少行政審批的鮮明特征。

　　“證照分離”改革是黨中央、國務(wù)院交給上海的一項重大改革任務(wù)。從2015年底率先在浦東新區試點(diǎn)到全市復制推廣，從部分許可事項探索到涉企許可事項全覆蓋，上海始終以問(wèn)題為導向，蹄急步穩地持續推進(jìn)各項工作，改革成效明顯。

　　一、上�！白C照分離”改革圍繞“1+3+X”構建制度

　�。ㄒ唬�“1”是以“一網(wǎng)通辦”為抓手，促進(jìn)改革事項快辦好辦。堅持將“證照分離”改革和“一網(wǎng)通辦”改革協(xié)同聯(lián)動(dòng)，注重形成更大的改革合力和綜合效應。以全市通辦、全網(wǎng)通辦、只跑一次、一次辦成為目標，率先探索政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，把“一網(wǎng)通辦”作為深化“證照分離”改革的關(guān)鍵依托和提高辦證效率的重要手段，著(zhù)力推進(jìn)業(yè)務(wù)流程革命性再造。

　�。ǘ�）“3”是聚焦改革核心三要素，實(shí)現改革成果可持續、可復制、可推廣。一是聚集事項清單。梳理形成國家、市、區三級企業(yè)許可事項全覆蓋清單，建立動(dòng)態(tài)評估、分類(lèi)施策、滾動(dòng)優(yōu)化的清單管理制度。二是聚焦改革方式。確立形成“進(jìn)四扇門(mén)”的分類(lèi)改革方式。第一扇門(mén)直接取消審批，注重協(xié)同配套，第二扇門(mén)審批改為備案，注重當場(chǎng)辦結，第三扇門(mén)實(shí)行告知承諾，注重信用監管，第四扇門(mén)優(yōu)化審批服務(wù)，注重簡(jiǎn)便透明。三是聚焦監管模式。建立以信用為基礎的新型監管機制，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監管”原則，確定監管職責、健全審管銜接。堅持政府主導、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì )監督，健全多元共治、互為支撐的協(xié)同監管新格局。

　　3、“X”是以多方位法治供給為保障，推動(dòng)改革舉措系統集成形成合力。始終堅持“重大改革于法有據”，推動(dòng)持續深入深化。2015年底啟動(dòng)的第一輪改革試點(diǎn)，國務(wù)院出臺了《關(guān)于在上海市浦東新區暫時(shí)調整有關(guān)行政法規和國務(wù)院文件規定的行政審批等事項的決定》，明確對11部行政法規和文件暫時(shí)調整；上海出臺了《關(guān)于開(kāi)展“證照分離”改革試點(diǎn)在浦東新區暫時(shí)調整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規規定的決定》，明確了地方性法規“一攬子調整”和“向后滾動(dòng)調整”的機制；本市各審批部門(mén)及時(shí)出臺貫徹落實(shí)方案，確保推進(jìn)改革。2019年12月1日起，在自由貿易試驗區實(shí)施的“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，上海共計519項、涉及本市35個(gè)部門(mén)，除國家及地方層面的法律法規立改廢釋外，各部門(mén)均根據具體事項改革實(shí)踐，出臺相關(guān)落實(shí)文件。截止目前，累計制定工作方案、操作辦法和管理制度87項、制定告知承諾書(shū)格式文本77份，切實(shí)做到改革與法治雙輪驅動(dòng)、協(xié)同共進(jìn)。

　　二、上�！白C照分離”改革緊抓“三個(gè)關(guān)鍵”推進(jìn)落實(shí)

　�。ㄒ唬┚o抓市場(chǎng)主體獲得感這個(gè)關(guān)鍵�！白C照分離”緊扣從政府本位向服務(wù)本位轉型的要求，推動(dòng)“進(jìn)四扇門(mén)”分類(lèi)改革。

　　1.對直接取消審批的，確保監管到位。取消審批后，企業(yè)持有營(yíng)業(yè)執照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，政府部門(mén)堅持放管結合、并重，把有效監管作為簡(jiǎn)政放權的必要保障,形成相互協(xié)作、齊抓共管的高效監管機制。

　　2.對審批改為備案的，簡(jiǎn)化備案手續。通過(guò)完善備案方式，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

　　3.對實(shí)行告知承諾的，注重承諾兌現。通過(guò)建立審批與信用監管聯(lián)動(dòng)機制，開(kāi)展全覆蓋核查。

　　4.對優(yōu)化審批服務(wù)的，提高審批效率。主管部門(mén)制定并公布準確完備、簡(jiǎn)明易懂的準入要求，提高辦證的透明度和可預期性。

　�。ǘ�）緊抓探索制度創(chuàng )新這個(gè)關(guān)鍵。上海的改革始終堅持制度先行、穩妥推進(jìn)，在改革中充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

　　1.首創(chuàng )一個(gè)改革方式。全國首創(chuàng )告知承諾管理辦法。2018年，根據國務(wù)院批復要求，上海在以往探索行政審批告知承諾工作的基礎上，經(jīng)過(guò)充分調研和試點(diǎn)實(shí)踐，制定發(fā)布了政府規章《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，2018年5月1日起正式施行，這是全國范圍內對告知承諾制度進(jìn)行規范的首個(gè)創(chuàng )制性地方政府立法。實(shí)行告知承諾，一方面推動(dòng)了政府職能轉變，使政府從事前的直接把關(guān)，轉變?yōu)槭虑暗拈g接把關(guān)，通過(guò)事中事后監管督促申請人落實(shí)審批條件。在“證照分離”改革全覆蓋中，上海將“實(shí)行告知承諾”的事項數量由國務(wù)院下發(fā)通知中的60項擴展到了76項；另一方面夯實(shí)了主體責任，將誠實(shí)信用原則引入行政關(guān)系，在行政機關(guān)與行政相對方雙方承諾和信賴(lài)的基礎上實(shí)施行政審批，推動(dòng)企業(yè)加強自主管理、自我約束，增強企業(yè)的法律意識和社會(huì )責任意識。據粗略統計，以告知承諾方式發(fā)放的許可證數量約占76個(gè)審批事項發(fā)證總數的72%。

　　2.創(chuàng )新兩個(gè)監管模式。建立了雙隨機、一公開(kāi)的監管新模式、“互聯(lián)網(wǎng)+監管”的監管新制度。深化“雙隨機、一公開(kāi)”監管模式改革，完善優(yōu)化信用監管手段。制定《上海市市場(chǎng)監管局雙隨機抽查工作指引》，基本統一市場(chǎng)監管部門(mén)“雙隨機”檢查內容、方式、依據等，進(jìn)一步推進(jìn)本部門(mén)27類(lèi)、76個(gè)雙隨機抽查事項實(shí)現全覆蓋管理；牽頭推進(jìn)市場(chǎng)監管領(lǐng)域跨部門(mén)聯(lián)合抽查，完善市級層面“16+3”、區級層面“19+X”模式的市場(chǎng)監管領(lǐng)域聯(lián)合“雙隨機、一公開(kāi)”監管聯(lián)席會(huì )議機制，指導各區在全市聯(lián)合抽查事項清單的基礎上，堅持“拓展部門(mén)聯(lián)合監管覆蓋范圍，將更多事項納入聯(lián)合抽查”的工作要求，進(jìn)一步制定出臺區級部門(mén)聯(lián)合抽查事項清單，平均聯(lián)合抽查39個(gè)領(lǐng)域、154個(gè)事項、48類(lèi)檢查對象；不斷提升“雙隨機、一公開(kāi)”監管效能，委托第三方機構獨立開(kāi)展市場(chǎng)監管領(lǐng)域“雙隨機、一公開(kāi)”監管改革評估，并探索將隨機抽查比例、頻次與企業(yè)信用風(fēng)險掛鉤，進(jìn)一步提升抽查針對性、精準性。2019年8月，市政府辦公廳印發(fā)《上海市“互聯(lián)網(wǎng)+監管”工作實(shí)施方案》，通過(guò)大數據、云計算和人工智能等新興技術(shù)，構建以“監管要素標準化、監管方式智能化、監管流程閉環(huán)化”為特征的行業(yè)綜合監管體系；推動(dòng)建立以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管制度；實(shí)現從職能部門(mén)“單打獨斗”轉變?yōu)榫C合監管和“智慧監管”。2020年，市場(chǎng)監管領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)共通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監管”系統發(fā)起聯(lián)合抽查254次，同比增加1.6倍。

　　3.把握三個(gè)“先”機。2015年率先試點(diǎn)。在上海市浦東新區對改革需求強烈、審批頻次較高、改革成效顯著(zhù)的116項審批事項開(kāi)展改革試點(diǎn)，邁出了“證照分離”改革第一步；2016年領(lǐng)先推廣。把符合條件的75項試點(diǎn)事項在全市推廣實(shí)施。2020年爭先探索。在持續深化拓展改革覆蓋面的基礎上，浦東新區爭先探索市場(chǎng)準入“一業(yè)一證”改革，通過(guò)再造審批申報方式、審批審核程序和行業(yè)準入方式，實(shí)現“一次告知、一表申請、一口受理、一證準營(yíng)”。以“便利店”行業(yè)為例，由改革前的食品經(jīng)營(yíng)、煙草專(zhuān)賣(mài)、藥品器械經(jīng)營(yíng)等6張許可證變?yōu)?張行業(yè)綜合許可證；審批時(shí)限由38個(gè)工作日減少至5個(gè)工作日，申請材料由53份減少至10份，填表要素數由313項減少至98項，大幅改善了改革前準入許可環(huán)節多、材料繁、時(shí)間長(cháng)的問(wèn)題。

　�。ㄈ�）緊抓數字化轉型這個(gè)關(guān)鍵。上海全面推進(jìn)城市數字化轉型，是深入貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國、智慧社會(huì )，鞏固提升城市能級和核心競爭力的重大戰略部署。2020年2月3日起，上海市全面開(kāi)展經(jīng)營(yíng)范圍規范化改革試點(diǎn)，統一使用市場(chǎng)監管總局《經(jīng)營(yíng)范圍登記規范表述目錄（試行）》。將經(jīng)營(yíng)范圍由敘述文字優(yōu)化調整為規范條目。通過(guò)規范條目建立與審批事項、事項部門(mén)、審批層級的勾連對應關(guān)系，實(shí)現“零差錯、零距離、零往返”。申請人在一網(wǎng)通辦“勾勾選選”即完成經(jīng)營(yíng)范圍申請，審批部門(mén)在“互聯(lián)網(wǎng)+監管”平臺“點(diǎn)點(diǎn)更新”即完成企業(yè)登記數據批量接收，讓企業(yè)真正感受到政府的辦理速度與服務(wù)溫度。

　　三、上海推進(jìn)“證照分離”改革的下一步目標

　　2021年，是我國“兩個(gè)一百年”交匯點(diǎn)全面開(kāi)啟建設社會(huì )主義現代化國家新征程、向第二個(gè)一百年進(jìn)軍的啟動(dòng)之年，也是“十四五”開(kāi)局之年。國務(wù)院決定在全國范圍推行“證照分離”改革全覆蓋，上海將貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動(dòng)改革向高質(zhì)量挺進(jìn)。

　　1.力爭成為高標準“一網(wǎng)通辦”的標桿�！胺殴芊�”改革的最終效果體現在市場(chǎng)主體的感受度上�！白C照分離”改革要與互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)手段緊密結合，以“一網(wǎng)通辦”為載體，實(shí)現證照零距離辦理，讓企業(yè)切實(shí)感受到身邊的行政服務(wù)。這不僅符合互聯(lián)網(wǎng)社會(huì )企業(yè)、群眾的辦事習慣，也是政府自身優(yōu)化流程、整合機構、提升效率的要求。

　　2.力爭成為高質(zhì)量推進(jìn)落實(shí)的標桿。深入推進(jìn)“證照分離”改革，細化四種改革方式，分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革，把增強改革的可操作性放在首要地位。取消審批事項要突出“管理銜接”，防止監管脫節；備案事項要破解主管部門(mén)因有“后顧之憂(yōu)”而變相審批；告知承諾事項要體現服務(wù)的“跨前一步”，當場(chǎng)辦結；優(yōu)化審批服務(wù)要立足“嚴格、創(chuàng )新、協(xié)同”，實(shí)現“有求必應、無(wú)事不擾”，真正做到“寓管理于服務(wù)之中”。

　　3、力爭成為高水平政府治理的標桿。深化“證照分離”改革，圍繞企業(yè)全生命周期實(shí)際需求，以既要放得開(kāi)又要管得住為前提，全閉環(huán)、系統性?xún)?yōu)化數據采集、協(xié)同、共享、應用等各流程環(huán)節，推動(dòng)市場(chǎng)主體登記信息與管理數據更大范圍、更深層次開(kāi)放共享，構建全方位、全覆蓋綜合監管體系，實(shí)現政府決策科學(xué)化、公共服務(wù)高效化、社會(huì )治理精準化。

　　風(fēng)正潮平，自當揚帆破浪；任重道遠，更須奮鞭策馬。上海市市場(chǎng)監管部門(mén)將立足上海發(fā)展新的時(shí)代方位，踐行新發(fā)展理念，緊緊圍繞構建新發(fā)展格局，既立足眼前、解決市場(chǎng)主體“急難愁盼”的具體問(wèn)題，又立足長(cháng)遠、完善解決市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)各類(lèi)問(wèn)題的體制機制，為市場(chǎng)主體辦實(shí)事、解難題，切實(shí)把好事辦實(shí)，把實(shí)事辦好，使“證照分離”改革在新起點(diǎn)上形成新突破，朝著(zhù)推動(dòng)形成新發(fā)展格局聚集發(fā)力。 （上海市市場(chǎng)監管局局長(cháng) 陳學(xué)軍）