新華社北京8月28日電

中共中央　國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)

（2025年8月15日）

城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。我國城鎮化正從快速增長(cháng)期轉向穩定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段。為加快城市發(fā)展方式轉型，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì )精神，全面貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于城市工作的重要論述，貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì )議精神，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，認真踐行人民城市理念，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持因地制宜、分類(lèi)指導，以建設創(chuàng )新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內涵式發(fā)展為主線(xiàn)，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，大力推動(dòng)城市結構優(yōu)化、動(dòng)能轉換、品質(zhì)提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線(xiàn)，走出一條中國特色城市現代化新路子。

工作中要做到：轉變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉變城市發(fā)展動(dòng)力，更加注重特色發(fā)展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協(xié)調。

主要目標是：到2030年，現代化人民城市建設取得重要進(jìn)展，適應城市高質(zhì)量發(fā)展的政策制度不斷完善，新舊動(dòng)能加快轉換，人居品質(zhì)明顯提升，綠色轉型深入推進(jìn)，安全基礎有力夯實(shí)，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現代化人民城市基本建成。

二、優(yōu)化現代化城市體系

（一）穩妥有序推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò )化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系。支持京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區城市群打造世界級城市群，推動(dòng)成渝地區雙城經(jīng)濟圈、長(cháng)江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展增長(cháng)極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區域協(xié)調發(fā)展的支撐作用，促進(jìn)城市間定位錯位互補、設施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作。加強城市群內產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系。發(fā)展壯大現代化都市圈，支持有條件的地方推進(jìn)同城化發(fā)展，建立健全同城化發(fā)展體制機制，深化經(jīng)濟區與行政區適度分離改革，促進(jìn)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)便利共享。

（二）增強超大特大城市綜合競爭力。推動(dòng)超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。支持超大特大城市結合實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng )新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創(chuàng )新平臺基地，提升原創(chuàng )性、顛覆性科技創(chuàng )新能力。推動(dòng)有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

（三）提高中小城市和縣城承載能力。推動(dòng)中小城市結合常住人口變動(dòng)趨勢，動(dòng)態(tài)優(yōu)化基礎設施布局、公共服務(wù)供給，按程序穩慎優(yōu)化行政區劃設置。分類(lèi)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。因地制宜發(fā)展小城鎮。適時(shí)調整擴大經(jīng)濟規模大、人口增長(cháng)快的縣級市和特大鎮經(jīng)濟社會(huì )管理權限。推動(dòng)人口持續流出的城市和資源型城市轉型發(fā)展。支持邊境城鎮增強穩邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉融合發(fā)展。持續推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。

三、培育壯大城市發(fā)展新動(dòng)能

（四）因城施策增強城市發(fā)展動(dòng)力。立足城市資源稟賦和基礎條件，精心培育創(chuàng )新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活力。加強原始創(chuàng )新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，強化科技創(chuàng )新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新協(xié)同，統籌推進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局建設，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。加快建設國際科技創(chuàng )新中心和區域科技創(chuàng )新中心。深入實(shí)施國家戰略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展工程。培育壯大先進(jìn)制造業(yè)集群。發(fā)展智能建造，培育現代化建筑產(chǎn)業(yè)鏈，加快推動(dòng)建筑業(yè)轉型升級。大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)補齊短板、提高水平。發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟，培育消費新場(chǎng)景。深化國際消費中心城市建設。

（五）激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設施、土地等資產(chǎn)資源底數。改造利用老舊廠(chǎng)房、低效樓宇、閑置傳統商業(yè)設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。加強和規范存量城市基礎設施資產(chǎn)管理，提高運行效能。優(yōu)化產(chǎn)權歸集、整合、置換和登記政策，盤(pán)活利用存量低效用地。

（六）建立可持續的城市建設運營(yíng)投融資體系。落實(shí)地方政府主體責任，統籌財政資金、社會(huì )資本和金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專(zhuān)項轉移支付支持力度，中央預算內投資予以適當補助。創(chuàng )新財政金融政策工具，吸引和規范社會(huì )資金參與，穩慎推進(jìn)公用事業(yè)價(jià)格改革。強化中長(cháng)期信貸供給，發(fā)揮債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)融資功能，鼓勵保險、信托等機構提供金融服務(wù)。加快融資平臺改革轉型，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

（七）提升城市對外開(kāi)放合作水平。優(yōu)化城市開(kāi)放環(huán)境和服務(wù)，營(yíng)造國際化城市生活空間。打造國際性綜合交通樞紐城市。支持有條件的城市承擔重大外事外交活動(dòng)，吸引有影響力的國際組織落戶(hù)。結合高質(zhì)量共建“一帶一路”，建設一批國際門(mén)戶(hù)樞紐城市和區域性開(kāi)放節點(diǎn)城市。加強人居領(lǐng)域國際交流合作，持續提升世界城市日、全球可持續發(fā)展城市獎（上海獎）影響力。

四、營(yíng)造高品質(zhì)城市生活空間

（八）系統推進(jìn)“好房子”和完整社區建設。加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，更好滿(mǎn)足群眾剛性和多樣化改善性住房需求。全鏈條提升住房設計、建造、維護、服務(wù)水平，大力推進(jìn)安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設。實(shí)施物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)。穩步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續推動(dòng)城鎮老舊小區改造。堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮、交通一體規劃，建設創(chuàng )新型產(chǎn)業(yè)社區、商務(wù)社區。加快建設完整社區，完善城市社區嵌入式服務(wù)設施，構建城市便民生活圈?？茖W(xué)制定實(shí)施城市更新專(zhuān)項規劃，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新，創(chuàng )造宜業(yè)、宜居、宜樂(lè )、宜游的良好城市環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

（九）完善城市基礎設施。優(yōu)化城市基礎設施布局、結構、功能，加強系統集成。高效利用城市地下空間，優(yōu)化城市空間結構。加快城市地下管線(xiàn)管網(wǎng)建設改造，因地制宜建設地下綜合管廊。強化第五代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò )（5G）、千兆光網(wǎng)覆蓋，優(yōu)化算力設施建設布局，推進(jìn)新型城市基礎設施建設。優(yōu)化城市水資源配置和供水保障管理體系。健全現代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內通勤效率，完善交通樞紐換乘換裝設施布局，加強停車(chē)位、充電樁等便民設施建設。

（十）提升公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡水平。健全精準高效的就業(yè)公共服務(wù)體系。完善靈活就業(yè)人員、農村進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度。加快適老化、適兒化、無(wú)障礙設施建設改造。擴大普惠養老服務(wù)供給，促進(jìn)醫養結合。健全普惠育幼服務(wù)體系，大力發(fā)展托幼一體服務(wù)。優(yōu)化教育資源配置，實(shí)施基礎教育擴優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計劃，推進(jìn)學(xué)習型城市建設。大力實(shí)施醫療衛生強基工程，建設緊密型醫聯(lián)體，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫療資源擴容下沉和區域均衡布局。因地制宜發(fā)展保障性住房。穩步推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。加強社會(huì )保障和分層分類(lèi)社會(huì )救助，兜牢民生底線(xiàn)。

五、推動(dòng)城市發(fā)展綠色低碳轉型

（十一）推進(jìn)生產(chǎn)領(lǐng)域節能降碳。實(shí)施工業(yè)能效、水效提升行動(dòng)，推廣綠色低碳先進(jìn)工藝技術(shù)裝備。加強高耗能高排放項目管控，推動(dòng)落后產(chǎn)能有序退出。建立重點(diǎn)產(chǎn)品碳足跡標識認證制度。建立工業(yè)園區集中供能體系，推動(dòng)廢水、余熱、固廢協(xié)同處置全覆蓋。大力發(fā)展綠色建筑，加快新型建材研發(fā)應用，推動(dòng)超低能耗建筑、低碳建筑規?；l(fā)展，加大既有建筑節能改造力度。

（十二）踐行綠色低碳生活方式。深入實(shí)施國家節水行動(dòng)，全面推進(jìn)節水型城市建設。推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖。推廣節能低碳生活用品，減少一次性消費品和包裝用材消耗。持續推進(jìn)“光盤(pán)行動(dòng)”。深入推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)，推動(dòng)分類(lèi)網(wǎng)點(diǎn)與再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)銜接融合。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，倡導綠色低碳出行。

（十三）加強城市生態(tài)環(huán)境治理。強化生態(tài)環(huán)境分區管控實(shí)施。深入實(shí)施城市生態(tài)修復工程。健全城市公園和綠道網(wǎng)絡(luò )體系，建設口袋公園，推進(jìn)綠地開(kāi)放共享。推動(dòng)重點(diǎn)城市及周邊區域大氣污染物協(xié)同減排，持續改善空氣質(zhì)量。加強城市噪聲污染、餐飲油煙治理。加強抗生素、微塑料等新污染物治理。推進(jìn)建筑垃圾資源化利用和處置。推動(dòng)城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋，鞏固城市黑臭水體治理成效，建設幸福河湖、美麗河湖。

六、增強城市安全韌性

（十四）加強房屋和市政基礎設施安全管理。建立房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質(zhì)量安全保險等房屋全生命周期安全管理制度。嚴格限制超高層建筑，增強高空消防能力。實(shí)施城鎮預制板房屋治理改造行動(dòng)和地震易發(fā)區房屋設施加固工程。加強群租房整治。加快城市基礎設施生命線(xiàn)安全工程建設。推動(dòng)重要設施、能源、水源等分布式布局，完善抗災設防標準，提高安全保障能力。

（十五）強化重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)管理。嚴格落實(shí)安全生產(chǎn)責任制，堅持黨政同責，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，督促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)安全生產(chǎn)主體責任。以危險化學(xué)品、特種設備、建筑施工、城鎮燃氣、道路交通以及消防安全等為重點(diǎn)，分級、智能、精準管控重大風(fēng)險源，常態(tài)化推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患排查整治和從業(yè)人員安全培訓。建立企業(yè)安全生產(chǎn)信用評價(jià)制度，注重評價(jià)結果運用。

（十六）提高城市公共衛生防控救治水平。推進(jìn)國家區域公共衛生中心建設。加強國家重大傳染病防治基地、國家緊急醫學(xué)救援基地和傳染病定點(diǎn)醫院防治能力建設，構建分級分層分流救治體系。加強應急醫療物資儲備。推進(jìn)多部門(mén)、跨城市協(xié)同，強化公共衛生應急管理和聯(lián)防聯(lián)控。健全精神衛生服務(wù)體系。

（十七）增強城市綜合防災減災救災能力。構建城市安全風(fēng)險譜系，健全常態(tài)化風(fēng)險隱患監測預警、排查整治機制。優(yōu)化城市防災減災空間格局，增加生態(tài)屏障、隔離疏散通道，預留防災救災彈性空間。健全洪澇聯(lián)排聯(lián)調機制，提升城市排水防澇能力。統籌利用地上地下空間，加強“平急兩用”公共基礎設施建設，構建總量充足、布局合理的應急避難場(chǎng)所體系?？茖W(xué)制定巨災應急預案。加強應急指揮、處置和救援體系建設，推進(jìn)應急搶險救災裝備及物資前置儲備。

七、促進(jìn)城市文化繁榮發(fā)展

（十八）推動(dòng)城市歷史文化保護利用傳承。加強對城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀(guān)保護，完善城鄉歷史文化保護傳承體系。健全城市文化遺產(chǎn)普查調查制度，開(kāi)展老城及其歷史街區專(zhuān)項調查。建立以居民為主體的保護實(shí)施機制。推動(dòng)歷史文化名城、街區整體保護，活化利用不可移動(dòng)文物、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，依托歷史文化街區和歷史地段，結合實(shí)際開(kāi)展文化展示、特色商業(yè)、休閑體驗等。加強文物資源保護管理利用和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護利用傳承。

（十九）塑造城市特色風(fēng)貌。植根中華優(yōu)秀傳統文化，建設崇德向善的文明城市，彰顯中國氣質(zhì)、中國風(fēng)范。強化城市規劃的管控和引導作用，推動(dòng)實(shí)現功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織。完善城市風(fēng)貌管理制度，提升審美品位。落實(shí)“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀(guān)”建筑方針，加強建筑設計管理，推動(dòng)城市建筑更好體現中華美學(xué)和時(shí)代風(fēng)尚。不得大規模遷移砍伐樹(shù)木、濫建文化地標、隨意更改老地名。

（二十）豐富城市精神文化生活。大力弘揚社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)，推動(dòng)形成與現代化人民城市相適應的思想觀(guān)念、文明風(fēng)尚、行為規范，提高市民文明素質(zhì)，塑造彰顯文化底蘊和獨特氣質(zhì)的城市精神。創(chuàng )新拓展新型公共文化空間，根據實(shí)際需要完善城市文化設施。優(yōu)化城市文化產(chǎn)品供給，創(chuàng )新動(dòng)漫、影視、數字藝術(shù)、創(chuàng )意設計等業(yè)態(tài)，推動(dòng)文化與旅游、科技、體育等融合發(fā)展。

八、提升城市治理能力水平

（二十一）完善城市治理工作體系。發(fā)揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市黨委或政府主要負責同志牽頭的城市管理統籌協(xié)調機制。健全城市管理與市場(chǎng)監管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運輸、應急管理等領(lǐng)域權責清晰、協(xié)同高效的綜合行政執法體制，科學(xué)確定執法人員配備比例標準，保障必要工作條件。調動(dòng)人民群眾參與城市治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性，探索社區黨組織領(lǐng)導下的居委會(huì )、業(yè)委會(huì )、物業(yè)服務(wù)企業(yè)協(xié)調運行新模式。完善居民、企業(yè)、群團組織、社會(huì )組織參與城市治理制度機制，充分發(fā)揮志愿服務(wù)作用，拓寬新就業(yè)群體參與渠道。

（二十二）推動(dòng)城市治理智慧化精細化。推進(jìn)城市全域數字化轉型。打造集約統一、數據融合、高效協(xié)同的城市數字底座，完善城市信息模型（CIM）平臺。深化數據資源開(kāi)發(fā)和多場(chǎng)景應用，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統管”、公共服務(wù)“一網(wǎng)通享”。加強城市建設檔案管理和數字化建設。完善網(wǎng)格化治理機制，推進(jìn)城市小微公共空間改造，整治提升背街小巷、房前屋后環(huán)境。

（二十三）加強城市社會(huì )治理。堅持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗”，完善黨建引領(lǐng)基層治理協(xié)調機制，推動(dòng)構建黨組織統一領(lǐng)導、政府依法履責、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。用好市民服務(wù)熱線(xiàn)，完善群眾訴求響應辦理機制。推動(dòng)城市管理進(jìn)社區。加強超大社區等特殊區域治理。強化社會(huì )治安整體防控，發(fā)展壯大群防群治力量。加強社區工作者隊伍建設。發(fā)揮好村（居）法律顧問(wèn)隊伍作用。健全社會(huì )安全穩定風(fēng)險監測預警體系，提高風(fēng)險動(dòng)態(tài)監測預警能力。健全社會(huì )心理服務(wù)體系和危機干預機制，嚴密防范個(gè)人極端事件。

九、加強組織實(shí)施

堅持和加強黨中央對城市工作的集中統一領(lǐng)導，構建中央統籌、省負總責、城市抓落實(shí)的工作格局。樹(shù)立和踐行正確政績(jì)觀(guān)，建立健全科學(xué)的城市發(fā)展評價(jià)體系，提高領(lǐng)導干部城市工作能力。健全城市規劃、建設、治理等領(lǐng)域法律法規和政策制度，增強政策協(xié)同性。堅持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)，堅決反對形式主義、官僚主義，嚴肅查處違規違紀違法行為。加強城市工作干部隊伍素質(zhì)和能力建設，培養城市規劃、建設、治理等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，打造城市領(lǐng)域高端智庫。各地區各有關(guān)部門(mén)要加強組織實(shí)施，強化協(xié)同配合，結合實(shí)際抓好本意見(jiàn)貫徹落實(shí)。住房城鄉建設部、國家發(fā)展改革委要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強協(xié)調指導。重大事項及時(shí)按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。